江苏省中小企业公共服务展示管理平台

区域研究:长三角一体化与高质量发展:怎么看?何以选择?


赵伟 浙江大学经济学院教授、CRPE首席教授




编者按


5月30日,长江产经智库举行双月论坛研讨会,聚焦“长三角如何以一体化和高质量服务新发展格局”这一主题,邀请国内研究长三角问题的知名学者进行联合分享。现将部分嘉宾发言内容整理刊发,本期编发的是浙江大学赵伟教授演讲的主题“长三角一体化与高质量发展:怎么看?何以选择?”。



这次长三角地区主要领导座谈会聚焦两个关键词:一个是长三角内部的一体化,另一个是高质量发展。此外,还涉及三个关键词:“国家级战略”“一带一路”“双循环”。这样一共有五个关键词。今天想围绕这五个关键词谈点看法。



首要的问题是怎样看?怎样看长三角一体化?应该作为一个战略体系去看,把长三角一体化这个区域战略置于中央提出的一系列战略体系当中去看,来从中把握区域选择的着力点。

紧跟着的问题是怎样选择?这首先要解决一个谁来选择的问题,一体化实际上有个暗含的假定,就是强政府假定,一体化是由政府来推动的。地方政府选择的行为逻辑,就是约束条件下的目标最优。



一体化与高质量发展:两个重要视野






怎样看一体化与高质量发展?得从两个视野切入去看。一个视野是国家级区域战略视野。

我们知道,长三角一体化是一系列国家级区域战略中的一个。国家级区域战略是从2014年以来相继推出的。可以简略地归纳为“三区两流域”战略。

“三区”战略包括京津冀协同发展、粤港澳大湾区和长三角一体化。这些区域战略的要义,可从战略纲要的关键词清晰地看到。其中,京津冀协同发展的“关键词”是疏解非首都功能,调整空间结构。即把北京的非首都功能向天津与河北等地区疏解出去,在这个过程中实现经济与产业空间的重构;粤港澳大湾区的关键词是构建世界第四大湾区,明确的提法是打造堪与纽约湾区、旧金山湾区、东京—横滨湾区比肩的第四大湾区,同时构建“一带一路”的重要支撑区;长三角一体化的关键词是一体化,强调“示范”意义,就是作为全国改革与开放的一个示范区,这也是最早赋予长三角龙头上海自贸区试点的初衷。

“两流域”战略分别指长江流域经济带和黄河流域生态保护与高质量发展战略。其中长江经济带战略规划纲要明确提出构建三大城市群,即长江上游的成渝城市群,现在叫“成渝双城经济圈;第二个是长江中游的武—沙—昌,即大武汉、长株、昌九等城市构成的沿江带状城市群;第三个是长三角城市群。这个和长三角一体化重叠。

不难看出,三区两流域区域战略,除了黄河流域生态保护和高质量发展战略外,共同指向是城市群。考虑到这些城市群现实规模和潜在的实力,每一个都能发展成世界级的超大城市群。因此可以认为,三区两流域中,沿海三区和沿江战略的共同指向,是五大世界级的城市群。而黄河流域实际上并不强调发展城市群,其重心是生态保护和黄河水域的长治久安,进而高质量发展。

地理上来看,五大世界级城市群全部位于“胡焕庸线”以东地区。也就是占我国目前国土面积43.8%和总人口94.1%的范围内。

这个视野去看,长三角一体化战略在四大国家级区域战略推动的五大城市群中,占有十分突出的地位。

区位上来看,长三角城市群位于京津冀和粤港澳两大城市群的中间地带,同时占据着长江经济带的龙头地位。这就是说,它是京津冀、粤港澳和长江流域四大世界级城市群的交汇点。占有极其突出的地位。

从规模上来看,无论目前的经济规模,抑或人口规模,长三角城市群都是最大的。其中GDP规模,2015年长三角GDP占全国的比重是23.6%,2019年为23.9%。珠三角先后为10.8%和10.9%,京津冀为10.2%和9.7%,武—沙—昌为11.1%和11.2%,成渝为6.8%和7.8%。而人口规模,据第七次全国人口普查数据,长三角地区人口超过2.3亿,珠三角是1.9亿,京津冀是1.1亿,成渝是1.14亿,武沙昌城市群则为1.765亿。

区位和规模的这种重要性,意味着什么?意味着在国家级区域战略推进和五大世界级城市群构建中,长三角一体化战略的实施,占有极其重要的地位,某种程度上说,具有引领和支撑的双重地位。

第二个视野是国家级总体战略视野。

我们知道,除了国家级区域战略外,2014年以来,高层还提出了多个国家级总体战略。包括“一带一路”倡议、双循环与高质量发展。

“一带一路”原本也叫战略。它的关键词包括“利用历史符号”,“高举和平发展旗帜“、以及推动“合作伙伴关系”。其指向是国际经济合作,目的是推动欧亚非地区的经济空间重构,为我国五大世界级城市群崛起辟出市场要素来源新空间。

客观地来看,要构建前述五大世界级城市群,单靠目前国内市场和对外开放的程度、深度和广度是远远不够,如果“一带一路”能推动欧亚地区和亚太地区的经济体形成一个新的合作关系,将对我们未来的要素供给和市场分布都起到非常重要的作用。

“双循环”是此次疫情爆发之后提出的,在2020年两会上正式推出。同年9月中央深改小组工作会上明确界定为战略,会议报道中说,这是一个关乎我国经济长期发展的“战略决策”。这个战略的关键词是依托国内市场、国内循环为主、内外循环互促。“高质量发展”则是在“十四五规划”提出,并作为十四五发展的主题。体现在2035年的远景目标上,实际上就是淡化GDP增速,强化和提升经济发展的质量目标。




一体化与高质量发展:改变了什么?




从个战略视野合一的视野去看,对于区域决策者来说,首要的任务是,得搞清楚这些战略究竟改变了什么?

客观地来看,国家级五大区域发展战略改变着区域竞争态势。所有改变中,两个改变首当其冲:

第一个改变是,城市群引领区域竞争,哪个地区有好的城市就能胜出。改革开放以往四十多年,有三十多年的区域竞争带有GDP竞争的强烈特征。无论沿海内地大城小市,做大GDP就能胜出。而今,随着国家级系列区域战略的提出,尤其是沿海沿江世界级城市群的崛起,区域竞争正在进入城市竞争的时代,沿海、沿江五大超级城市群将作为引领者,引领中国经济发展,甚至整个亚太地区的经济发展。在这些超级城市群之后,还有一大批跟进者。跟进者就是区域型城市群,西部省会城市以及外围中小城市。

第二个改变是区域竞争重心的变化,由产业竞争变为城市竞争。由于这个变化,植产兴业将让位于城市向心力。竞争的聚焦点将是人才与宽泛的人力资本。那些向心力强的城市将吸引高端人才,而向心力差的城市则人才和人口流失。进一步去看,这意味着那些宜居宜业、有活力、有魅力的城市正在和将会胜出。这个态势,在很大程度上已为第七次人口普查数据所印证。“七普”人口大幅增长的城市,显然是那些宜业宜居、活力超强的城市,而那些人口净流出的城市,多半是那些活力退化的城市。

与此同时,还必须看到另一个重要变化,这便是国家总体战略对于区域经济发展导向的变化,进而约束条件的变化。国家两大总体战略,即双循环新发展格局战略和高质量发展战略,前者定调了全方位高水平对外开放的基调,区域层面去看,进一步对外开放当以内部地区间开放为依托。后者即高质量发展则定调了区域经济发展的主题,效率、绿色、共同富裕等指标迭起,而GDP数量指标淡化。

区域经济层面来看,每一个国家级战略涵盖的地区,都得同时推动区际开放和国际开放,构建双循环互促的格局,都得以高质量为发展的主题,重视发展的质量胜于数量。而就发展质量对区域战略来看,则是个普遍而永续的目标,是每个区域战略都必须推动的,同时也是个永续的话题,只有更高,没有最高。




推动长三角一体化和高质量发展的区域选择




第一,要摸清约束条件约束条件下的目标最优,是决策者的行为逻辑。就长三角一体化战略而言,目标是高质量发展,手段或曰“抓手”,是中央赋予的一体化。在此基础上,先要摸清的约束条件不少于二:一个是厘清区域经济一体化的内涵。经济一体化是个国际经济学概念,最初的界定是相邻国家的经济整合。用在国内相邻地区之间,一体化的重点在于消除区际壁垒,包括商品和服务市场壁垒和要素流动壁垒。长三角地区之所以强调一体化,还有一个重要原因,就是相对沿海别的两大地区,即京津冀和粤港澳,长三角最有条件实现一体化。京津冀地区有一个首都北京,实现一体化还需考虑到北京作为首都的特殊地位;粤港澳大湾区,需要考虑到香港和澳门两个特别行政区,要消除人口流动限制不大可能。相比较之下,只有长三角地区的一体化受到的约束最小。

另一个需要厘清的约束条件,就是一体化战略实施的效应。最明显也能预期的一个效应,区域竞争格局的变化,由从行政主导的立体架构转向市场决定的扁平架构。中国经济的空间架构原本是分层的,从全国到三大地区、省域、地级市、县域,大体上可以分出五个层级。城市的规模很大程度上受到行政级别影响。实施一体化战略之后,从省域经济到县域经济,变成一个扁平的架构。就长三角地区内部来看,在沪、宁、杭、甬四座大城市圈围起来的近似菱形地域,势将淡化区域科层,消除区际壁垒,从而降低区际广义贸易成本。这样一种变化,无疑将激发像嘉兴、湖州、舟山这样的中小城市做大做强的梦。继而可以预期的是,一体化还会催生区域大市场,大市场对企业而言具有内生的规模经济效应,这个市场上的中小企业更容易做大做强。
第二,要明确行为主体及其职责。政府是一体化的主要推手,消除区际壁垒主要靠政府推动,企业和民众用投资、钞票和(脚)迁移投票。首先,需要建立并形成明确的政府协调机制目前在两个层面上已有成效:一个是产生了区域领导座谈会,这要形成一个常态化的机制;另一个是16个地级(正副省级)市的城市协调会。其次,需明确省际层面关键职责。长三角城市群总体筹划,即包括规模的筹划和空间的筹划,比如上海五大新城与江浙地级市的规模,是统筹考虑还是各自为政,这是省级层面上应该明确的问题。此外,还要落实两类基础设施的对接职责,一个是物质类基础设施,路、水、网、教育资源整合;另一个是制度的基础结构,体制、机制、地方法规、执法等的协调。

第三,还需要找准切入点长三角地区,至少江浙两省的内外循环已经完成了从外循环为主到内循环为主的转换,缺乏的是两个循环的对接,如存在国际贸易壁垒和较多的投资问题,目前比较明显的切入点是打通内外市场。这方面两块可以先做起来:一块是寻求一体化和双循环的结点。借助一体化加速区际开放,激活国内市场,推动内循环;还要借助自贸区扩片,加快试点与推广,实现外循环。另一块是寻找长三角的长处和短板,实现长短对接比如当前长三角内外循环都做得较好,且已实现内循环为主的格局,这是长处。短处是两个循环分隔较大,这源自外贸壁垒和开放政策落差较大。因此可行的一个突破口,是借力自贸区和RCEP协议,打通内外市场。